I CREDITI IMPRESE VERSO STATO E ENTI E COMUNI

I CREDITI IMPRESE VERSO STATO E ENTI E COMUNI – I CREDITI IMPRESE VERSO STATO E ENTI E COMUNI

L’art. 339 delle legge n. 2448 del 1865, all. F (legge sui lavori pubblici) statuì, in relazione ai contratti per lavori pubblici, che “a vietata qualunque cessione di credito e qualunque procura, le quali non siano riconosciute”, correlandosi con il precedente disposto dell’art. 9 della stessa legge, all. E a norma del quale: “sul prezzo dei contratti in corso non potrà avere effetto alcun sequestro, né convenirsi cessione, se non vi aderisca l’amministrazione interessata”.

In tal modo il legislatore, al fine di garantire, nell’interesse pubblico, la regolarità e tempestività dell’esecuzione dell’opera, mirava a conservare i crediti derivanti dai contratti relativi all’esecuzione delle opere pubbliche nel patrimonio dell’appaltatore, rendendo inopponibili all’amministrazione gli atti di disposizione che essa non compiuti senza la sua adesione, a meno aderisse alla cessione, valutando la sua compatibilità con il perseguimento del su detto pubblico interesse.

Tali norme, secondo la costante interpretazione giurisprudenziale, derogavano il principio civilistico della cedibilità dei crediti anche in assenza del consenso del debitore ceduto (art. 1260 cod. civ.) sia per i crediti verso lo Stato, sia per i crediti nei confronti degli enti pubblici statali o territoriali, tenuto conto della collocazione delle norme sopra menzionate in complessi normativi diretti a dettare, rispet-tivamente, la disciplina generale dei lavori pubblici e la delimitazione dei confini fra poteri pubblici e privati (da ultimo Cass. 21 settembre 2005, n. 18610).
Il r. d. n. 2440 del 1923 (recante disposizioni sul patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato), regolando al capo quarto le “spese dello Stato”, all’art. 69 statuì al terzo comma che “le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno e gli atti di re-voca, rinuncia o modificazione di vincoli devono risultare da atto pubblico o da scrittura privata autenticata da notaio”. I1 successivo art. 70 statuì al primo comma che “gli atti considerati dal precedente art. 69 debbono indicare il titolo e l’oggetto del credito verso lo Stato che s’intende colpire, cedere o delegare” e che “con un solo atto non si possono colpire, cedere o delegare crediti verso amministrazioni diverse”, statuendo poi al secondo comma che “per le somme dovute dallo Stato per somministrazioni, forniture ed appalti debbono essere osservate le disposizioni dell’art. 9, all. E, della legge n. 2248 del 1865 e degli artt. 351 e 355, all. F, della legge medesima”.

La regola posta dai sopra menzionati articoli della legge n. 2248 del 1865, sulla necessità dell’adesione alla cessione da parte della pubblica amministrazione per la sua opponibilità ad essa, à venuta meno, in relazione alle cessioni previste dalla legge 21 febbraio 1991, n. 52 (sulla “disciplina della cessione dei cre-diti d’impresa”), e dall’art. 26, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (legge quadro in materia di lavori pubblici), a norma del quale “le disposizioni di cui alla legge 21 febbraio 1991, n. 52 sono estese ai crediti verso le pubbliche amministrazioni derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, di concessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell’ambito della realizzazione di lavori pubblici”.

La sentenza impugnata ha ritenuto applicabile alla fattispecie, avente ad oggetto un credito verso il Comune di Abbiategrasso nascente da un contratto di appalto, ceduto dall’impresa appaltatrice all’odierna ricorrente Cassa rurale e artigiana di Binasco, l’art. 69 del r.d. n. 2240 del 1923 in quanto: a) “la giurisprudenza più recente in tema di cessione di crediti della pubblica amministrazione ha riconosciuto l’applicabilità anche agli enti territoriali della normativa generale sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato di 1923”, citando al riguardo le 2000 e 844 del 2002 di questa cui al r. d. 2240 del sentenze nn. 13075 del Corte; b) l’art. 12 del regolamento per la disciplina dei contratti comunali adottato dal Comune di Abbiategrasso ai sensi dell’art. 59 della legge n. 142 del 1990, richiama la normativa del r.d. n. 2240 del 1923.

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Da tale applicabilità ha tratto la conseguenza che, essendo mancata nel caso di specie la forma richiesta da detto art. 69, la cessione del credito era nulla, essendo tale forma richiesta ad substantiam, con la conseguenza che la sua accettazione da parte del Comune era improduttiva di effetti e non poteva in alcun modo sanate tale vizio di forma.

Secondo la Corte di appello nel caso di specie sarebbe applicabile la legge n. 109 del 1994, ma essa non deroga ai principi su detti in quanto essa si limita a rinviare, con l’art. 26, alla legge n. 52 del 1991 in materia di factoring, che nulla dispone in ordine alla forma degli atti di cessione dei crediti.

2.2. Come esattamente si deduce con il primo motivo del ricorso, l’applicabilità alla fattispecie, avente ad oggetto la cessione di un credito derivante da un contratto di appalto stipulato dal Comune di Abbiate-grasso, dell’art. 69 del r. d. n. 2240 del 1923 non può derivare dal disposto dell’art. 12 del regolamento sulla disciplina dei contratti (prodotto in causa), approvato da tale Comune ai sensi dell’art. 59 della legge comunale e provinciale del 1990, la quale ha riservato alla potestà regolamentare dei Comuni la disciplina della contabilità e dei contratti di detti enti, nell’ambito dei principi generali fissati dalla legislazione statale. Tale articolo, infatti, riguarda unicamente i contratti dei quali sia parte il Comune, per i quali è prevista, di regola, la forma pubblica amministrativa, ovvero l’atto notarile. Esso, all’ultimo somma, richiama il r.d. n. 2440 del 1923, ma unicamente per statuire che per detti contratti “la forma della scrittura privata 4 ammessa nei limiti previsti dalla legge di contabilità dello Stato, approvata con r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, solo per i contratti per trattativa privata o per procedura negoziata”. Ne deriva che l’articolo non riguarda affatto le sessioni dei crediti del Comune, essendo la cessione del credito un contratto fra cedente e cessionario, non un contratto del quale il Comune é parte e riguardando il richiamo al r. d. n. 2440 solo i contratti del Comune e, per di più, statuendosi con tale richiamo una deroga proprio alla necessità dell’atto pubblico.

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CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. I, 26/06/2008 (Ud. 13/05/2008) , Sentenza n. 17496-I CREDITI IMPRESE VERSO STATO E ENTI E COMUNI

UDIENZA

SENTENZA N.

REG. GENERALE N.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sez. I Civile

composta dagli ill.mi Signori:

Omissis

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

Omissis

Svolgimento del processo

1 La Cassa Rurale ed Artigiana di Binasco chiese ed ottenne decreto ingiuntivo nei confronti del Comune di Abbiategrasso per lire 90.404.824, oltre accessori, dichiarandosi cessionaria, con accettazione del Comune di Abbiategrasso, di crediti di tale importo della s.n.c. Edilverde, di Arduino Belloni e C. Il Comune ingiunto propose opposizione, deducendo che la cessione dei crediti non gli era opponibile in quanto priva dei requisiti di validità ed efficacia richiesti dall’art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923, essendo state le cessioni credito notificate (il 2 dicembre 1997 ed il 5 dicembre 1997) dopo l’emissione degli ordini di pagamento, avvenute il 28 novembre 1997 ed il 4 dicembre 1997. La Cassa rurale si costituì contestando la fondatezza dell’opposizione, avendo il Comune esplicitamente accettato, senza sollevare alcuna contestazione, le cessioni dei crediti ed avendo successivamente dichiarato che i crediti erano stati pagati alla Edilverde per un disguido. Dedusse che e l’art. 69 su detto non era applicabile ai Comuni e, comunque, che nel caso di specie, avendo il Comune determinato l’affidamento della Cassa rurale, doveva rispondere per i danni che questa aveva subito. Inoltre, dalla documentazione in atti, l’emissione degli ordini di pagamento risultava avvenuta in data 2 dicembre 1997 e 10 dicembre 1997, dopo le notifiche delle cessione e la loro accettazione da parte del Comune. La Cassa chiese quindi il rigetto dell’opposizione e, in via riconvenzionale subordinata, la condanna del Comune al risarcimento dei danni. Il tribunale di Milano rigetta l’opposizione. Proposto appello, la Corte di appello di Milano, con sentenza depositata il 18 luglio 2003, notificata il 4 marzo 2004, revocò il decreto ingiuntivo e rigettò la domanda di risarcimento danni. Avverso la sentenza la Cassa Rurale ed Artigiana di Binasco ha proposto ricorso a questa Corte con atto notificato al Comune di Abbiategrasso il 30 aprile 2004, formulando tre motivi. Il Comune resiste con controricorso notificato il 9 giugno 2004. La ricorrente ha anche depositato memoria.

Motivi della decisione

1 Con il primo motivo si denunciano la violazione degli artt. 69-70 del r.d. n. 2440 del 1923, in relazione all’art. 41 Cost., nonché vizi motivazionali. Si deduce al riguardo che la sentenza della Corte di appello ha erroneamente affermato l’applicabilità ai Comuni del r.d. n. 2440 del 1923, citando in proposito le sentenze nn. 13075 del 2000 e 844 del 2002, che non avrebbero affatto esaminato tale problematica. Viceversa in senso contrario si sarebbero pronunciate le sezioni unite di questa Corte, con sentenza n. 15382 del 2002. I Comuni, infatti, sono sottoposti alla discipli-na della legge comunale e provinciale (nel caso di specie, ratione temporis, la legge n. 142 del 1990) e, in materia di contabilità e finanza, alla disciplina dettata dal d. lgs. n. 77 del 1995, cosicché, in assenza di un esplicito richiamo, le norme sulla contabilità dello Stato non sono applicabili ai Comuni. Si censura, inoltre, l’assenza di motivazione della decisione in ordine all’applicabilità del r.d. del 1923 alla fattispecie, applicato dalla sentenza impugnata sulla base del rilievo che esso era richiamato dall’art. 12 del Regolamento per la disciplina dei contratti del Comune di Abbiategrasso, ignorandosi le argomentazioni in contrario, svolte dall’odierna ricorrente sui limiti di tale richiamo, riguardando l’art. 12 di detto regolamento unicamente i limiti di forma per i contratti stipulati dal Comune a trattativa privata o per procedura negoziata e non i contratti stipulati dal Comune in generale e le cessioni di credito nascenti da tali con-tratti. Con il motivo si lamenta, ancora: che il regolamento prodotto non era applicabile, a causa delle cancellature che ne rendevano dubbia l’autenticità e perché non ancora entrato in vigore al momento dei fatti di causa; che esso non disciplina i contratti di cessione di credito del Comune, non richiamati nelle esemplificazioni di cui all’art. 1 e, comunque, nel caso di specie non trattavasi di un contratto di cessione di credito del Comune, non essendo esso parte del contratto, non essendo il Comune né cedente né cessionario del credito. Secondo la ricorrente, pertanto, la Corte di appello sarebbe incorsa in una violazione di legge, avendo applicato alla fattispecie la norma speciale di cui all’art. 69 del r.d. n. 2240 del 1923, invece che la normativa generale di cui all’art. 1260 cod. civ., ignorando il principio di diritto secondo il quale l’art. 69 su detto, alla luce dei principio costituzionale di tutela dell’ autonomia privata stabilito dall’art. 41 Cost., va letto in maniera restrittiva, escludendone l’applicabilità ad enti diversi dallo Stato (Cass. Sez.un. nn. 15382 del 2002 e 7414 del 1998).

Con il secondo motivo si denunciano la violazione degli artt. 69 e 70 del r.d. n. 2440 del 1923, dell’art. 1350 cod. civ., nonché vizi motivazionali, sotto il profilo che erroneamente la Corte d’ appello avrebbe ritenuto che, in conseguenza dell’applicabilità anche agli enti locali dell’art. 69 del r.d. n. 2240 del 1923, la forma ivi prevista per la validità della cessione dei crediti sarebbe richiesta ad substantiam. Tale affermazione sarebbe immotivata e fondata sulla citazione di una sentenza di questa Corte (n. 15448 del 2001) non pertinente alla fattispecie, erroneamente facendosi discendere dalla mancanza della forma prescritta dall’art. 69 su detto la nullità della cessione, considerandosi detta forma richiesta ad substantiam, mentre lo é solo ad probationem, tanto è vero che la cessione viene considerata valida fra le parti, ma solo inefficace verso il cessionario, non richiedendo l’art. 69 detta forma a pena di nullità ma prevedendo esso che la cessione di crediti verso la pubblica amministrazione “deve risultare da atto pubblico o da scrittura privata autenticata da notaio”. Secondo la ricorrente la mancanza della forma prescritta non impedirebbe la sua efficacia nei confronti dell’amministrazione tutte le volte in cui la prova della veridicità della cessione risulti aliunde e, comunque, ove la cessione, come nel caso di specie, sia stata accettata dall’amministrazione, che si é impegnata al pagamento nei confronti della cessionaria.

Con il terzo motivo si denunciano la violazione degli artt. 1175, 1375, 1337, 1338, 2043 cod. civ., 5 cod. pen., nonché vizi motivazionali, per avere la Corte di appello rigettato la domanda di risarcimento dei danni, in quanto la cessionaria non poteva ignorare le formalità prescritti dalla legge per la cessione dei crediti nei confronti degli enti pubblici ed avrebbe dovuto quindi osservarle. Secondo la ricorrente trattavasi di normativa speciale e di dubbia interpretazione, la cui ignoranza doveva ritenersi scusabile alla stregua della sentenza n. 364 del 1988 della Corte costituzionale, cosicché la Corte di appello avrebbe erroneamente omesso di considerare tale profilo, nonché l’affidamento generato dal comportamento del Comune che aveva accettato la cessione del credito. Ne risulterebbe la violazione dell’art. 1337 cod. civ., non avendo ottemperato il Comune al suo obbligo di buona fede nelle trattative; dell’art. 1338, per non avere il Comune portato a conoscenza della controparte una causa di nullità del contratto; degli artt. 1175 e 1375 in relazione alla mancata esecuzione del contratto secondo buona fede, con il conseguente obbligo di risarcimento.

2.1. Il primo motivo é fondato.

Ove si tenga presente che l’art. 69, comma 3, applicato alla fattispecie dalla Corte di appello à inserito nel r.d. n. 2240 del 1923 – il quale detta la disciplina del patrimonio e della contabilità generale dello Stato – nel capo riguardante le •spese dello Stato”, priva di fondamento si appalesa anche la sua diretta applicabilità alle cessioni dei crediti derivanti da contratti intercorsi con i Comuni, affermata dalla sentenza impugnata a prescindere dal richiamo nel regolamento comunale.

La sentenza fonda l’applicabilità dell’art. 69, comma 3, su detto agli enti pubblici diversi dallo Stato su un richiamo per relationem alle sentenze nn. 13075 e 844 del 2002 di questa Corte che l’avrebbero affermata. Ma in effetti la prima di tali sentenze non si occupa affatto della forma dell’atto di cessione del credito e dell’applicabilità ai Comuni della norma dettata dall’art. 69 su detto, bensì unicamente dell’applicabilità a tali enti degli artt. 9 e 339 della legge n. 2248 del 1865 all.ti E ed F, i quali – secondo un principio interpretativo consolidato, recepito dalla sentenza – hanno efficacia generale. La seconda sentenza, a sua volta, ha affermato detta applicabilità del tutto apoditticamente, rilevando d’ufficio e senza alcuna specifica motivazione sul punto, l’inammissibilità del ricorso proposto dal cessionario di un credito in contestazione con un Comune, per mancanza nell’atto di cessione della forma richiesta dall’art. 69 su detto. Estranea a tale tema é la sentenza n. 15488 del 2001, anch’essa citata dalla Corte di appello, la quale si occupa della necessità della forma scritta per un contratto stipulato da un Comune e delle conseguenze giuridiche della mancanza di tale forma.

In effetti, esaminando la giurisprudenza di questa Corte, si rileva che da essa non i dato di evincere una motivata affermazione che la disciplina della cessione dei crediti verso lo Stato dettata dall’art. 69, comma 3, del r.d. n. 2240 del 1923 sia riferibile alla P.A. nel suo complesso (enti pubblici territoriali compresi). In concreto una simile affermazione si ritrova genericamente enunciata in alcune decisioni, o in mancanza di contestazioni al riguardo e senza alcuna specifica motivazione (Cass. 23 novembre 2000, n. 15153), ovvero come obiter dictum (Cass. 28 gennaio 2002, n. 981), con una generalizzazione del principio di applicabilità dell’art. 69 alle amministrazioni dell’apparato statale in origine affermato (Cass. 20 novembre 1975, n. 3887; 23 febbraio 1984, n. 1286; 3 aprile 1992, n. 4105; 11 dicembre 1996, n. 11041). In proposito va sottolineato che Cass. 16 settembre 2002, n. 13481, dinanzi a specifiche contestazioni al riguardo, ha applicato 1’art. 69, comma 3, in questione all’Ente sviluppo agricolo in Sicilia, sulla base di una specifica motivazione, secondo la quale tale applicabilità derivava da una norma della legislazione regionale siciliana (art. 21 legge reg. n. 47 del 1977) così come in precedenza aveva fatto Cass. 22 luglio 1997, n. 7020, che per l’applicabilità dell’articolo ad una USL aveva fatto un sia pur generico riferimento alla ricezione di esso da parte della legislazione regionale. Né argomenti decisivi al riguardo sembrano a questo collegio potersi trarre dalla recente sentenza 24 settembre 2007, n. 1957.

Va osservato che le cessioni del credito oggetto del presente giudizio risalgono al 1997, quando era entrato in vigore l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali di cui al d. lgslv. 25 febbraio 1995, n. 77, che non contiene né un richiamo all’art. 69 del r. d. n. 2240 del 1923, né alcuna norma a questa analoga, così come non li conteneva la legge 8 giugno 1990, n. 142, recante l’ordinamento delle autonomie locali.

Mentre all’epoca non era ancora in vigore il d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (recante il regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 applicabile, a norma del suo art. 2, tra l’altro, oltre che alle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, “agli enti pubblici, compresi quelli economici, agli enti ed alle am-ministrazioni locali, alle loro associazioni e consorzi”), che all’art. 115 ha previsto che: “Ai sensi dell’art. 26, comma 5, della legge quadro, le cessioni di crediti vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche a titolo di corrispettivo di appalto possono essere effettuate dagli imprenditori a banche o intermediari finanziari disciplinati dalle leggi in materia bancaria e creditizia, il cui oggetto sociale preveda l’esercizio dell’attività di acquisto di crediti d’impresa. La cessione deve essere stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve essere notificata all’amministrazione debitrice. La cessione del credito da corrispettivo di appalto é efficace e opponibile alla p.a. Qualora questa non la rifiuti con comunicazione da notificarsi al cedente ed al cessionario entro quindici giorni dalla notifica”.

Ne deriva che, nell’ambito del contesto normativo applicabile alla fattispecie ratione temporis, il disposto dell’art. 69, comma 3, del r. d. n. 2440 del 1923, specificamente riguardante l’amministrazione statale, non era direttamente applicabile al caso di specie, in mancanza di un esplicito richiamo della norma ivi contenuta nell’ordinamento degli enti locali. Né detta norma poteva essere applicata per analogia – stante il suo carattere eccezionale – alle cessioni di crediti verso gli enti locali, nascenti da attività svolte con mezzi privatistici, derogando il disposto dell’art. 69, comma 3, alla normativa generale privati etica in materia di cessione di crediti (artt. 1260 e segg. cod. civ.).

Conforta tale interpretazione anche l'”orientamento espresso da questa Corte, a sezioni unite (Cass. SS.UU. 4 novembre 2002, n. 15382), a proposito di altro comma dello stesso art. 69 (il sesto, che prevede il c.d. “fermo amministrativo”), ai sensi del quale un’amministrazione dello Stato che abbia a qualsiasi titolo ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, può richiedere la sospensione dei pagamento di dette somme. In tale occasione le sezioni unite hanno statuito che la norma configura “uno strumento cautelare provvisorio diretto a legittimare la sospensione temporanea del pagamento di debiti liquidi ed esigibili da parte dello Stato a salvaguardia dell’eventuale compensazione con crediti, anche non attualmente liquidi e esigibili, che la stessa o altre branche dell’amministrazione statale, considerate come organi di una stessa persona giuridica, vantino nei confronti del medesimo soggetto”, sottolineando che la disposizione, facendo esclusivo riferimento ad “un’amministrazione dello Stato” quale soggetto titolare dei potere eccezionale in discorso, in mancanza di una normazione espressa, non può considerarsi applicabile ad amministrazioni diverse.

Ne deriva che il primo motivo del ricorso deve essere accolto, con assorbimento dei successivi/e la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla Corte di appello di Milano in diversa composizione, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Q. M.
La Corte di cassazione

Accoglie il primo motivo del ricorso. Dichiara assorbiti i successivi. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese del giudizio di … alla Corte di appello di Milano in diversa composizione.

Cosi deciso in Roma il 13 maggio 2008, nella camera di consiglio della prima sezione civile.

Deposito in Cancelleria 26/06/2008